5 de febrero de 2019

Por: Roberto Laguado Giraldo

Los mercados de contratación pública se están transformando.  Por muchas razones. Porque la lista de tipología de vendedores del sector público viene nutriéndose con actores nuevos, o no tan nuevos, como las mujeres empresarias, los agricultores familiares, las cooperativas, los vendedores de innovación y los privados asociados a las entidades para las PPP´s. También porque la forma de comprar ha cambiado, para adaptar el valor por el dinero a visiones más amplias y abarcadoras con objeto de aprovisionarse estratégicamente a largo plazo atendiendo ciclo de vida, evitar desperdicios, cuidar el medio ambiente y usar recursos más eficientemente con innovación disruptiva, entre otros aspectos.

También los actores del mercado lo están remodelando de forma particular: a los contratantes y contratistas se le ha sumado la sociedad civil y las autoridades fiscalizadoras superiores para transparentarlo y acercarlo a los ciudadanos.  Y también, los riesgos y desafíos de ética e integridad exigen más cuidado y rigor.

Por otra parte, actualmente existen  reguladores de la contratación pública que hace 10 año no existían, los cuales se unen en redes internacionales (www.ricg.org) o subnacionales para intercambiar prácticas, apoyarse, romper la barrera de conocimiento, desmitificar los imposibles en la gestión de las adquisiciones, comprenderse a sí mismos como país comprador por la vía de compararse y entender a otros más avanzados o en desarrollo básico.

Las compras también se profesionalizan trayendo muchos nuevos elementos a la ocupación, destacándose la interdisciplinariedad del rol y exigiendo conocimientos que antes no eran importantes o se entendían como parte de una ciencia diferente. Como parte de esta disciplina, los organismos rectores de compras han empezado a sumar o potenciar sus unidades para abrir espacio a nuevas áreas de gestión. Entre ellas la inteligencia de mercados,  inteligencia de negocio, y vincular profesionales para reconfigurar sus funciones y convertirlos en pieza clave del equipo: los data wranglers y los data scientists por ejemplo,  encargados de contribuir a la visión estratégica con métodos y conocimiento experto para organizar, formatear, consumir y analizar la información que arroja el universo de transacciones que rodea las compras del sector público.

Y una transformación adicional tiene que ver con cómo se usa la tecnología. El eGP (contratación electrónica) llegó hace años y sigue llegando a América Latina y el Caribe. No tan rápido como se expandió el comercio electrónico pero finalmente es una realidad para muchos países, que incluso hoy en día son prácticas avanzadas en la materia. Países que hace pocos años seguían trabajando en papel han dado vuelta a la página del expediente para licitar on line, recibir ofertas de subastas y convenios marco, y firmar contratos y actos administrativos digitalmente.

La mayoría, si no todos, están publicando electrónicamente oportunidades de contratación en portales web y la cantidad de información que se está recolectando y organizando puede servir de combustible para ir aún más allá en este proceso de gestión de modernización y cambio.

En los datos está parte del éxito. Es la hora de capitalizar esfuerzos, reportar economías, encontrar cuellos de botella y reconfigurarse para mayor eficiencia. En los datos está la respuesta y de ahí la importancia de trabajar en una serie de medidas. Pero antes, reflexionemos sobre el valor mismo de un programa para trabajar y explotar los datos. El resultado final es sin duda provechoso, pero el proceso mismo o el camino para llegar a la meta ilustra, corrige, enseña y nos muestra epifanías tan valiosas como las mediciones que pueden hacerse con los datos.  El fin en sí mismo no debe ser el dato y la estadística; el proceso para llegar a él es tan o más valioso aún.

En esa búsqueda, las entidades contratantes o reguladoras (procurement bodies) pueden, por ejemplo, encontrar cómo la estructura lógica de sus bases de datos estaba mal concebida, o cómo había incluido un número radicalmente equivocado por un data entry humano con error.  Pueden también entender que la nomenclatura o los clasificadores estuvieron siempre mal, que se había dejado de capturar información valiosa; también que ciertas entidades con concentración de gasto debían aportar con información y la mora se hacía evidente. Ciertamente, el proceso puede develar una lista importante de ineficiencias, tanto en recursos humanos o tecnológicos que ameritan atención.

Entendiendo que el proceso es en sí mismo valioso, el resultado al que se llega puede rendir frutos en muchos frentes.  La transparencia, por ejemplo, para que en primera instancia se haga disponible la información y en segunda, se comparta la información con quien quiera verla y analizarla, reprocesarla, mirarla con otra óptica.

Importante parece ser abrir espacio a la iniciativa de Contrataciones Públicas Abiertas (https://www.open-contracting.org/?lang=es) que colabora en mejores contratos, a través de mayor transparencia. Y es momento de definir para qué está la transparencia. Es para hacer algo con ella, para tomar medidas, bien sea para que el mismo comprador, el regulador o el Estado lo haga, u, otros que colaboran en comunicar si falta transparencia. En este sentido, la sociedad civil (veedurías, @poderciudadano, etc) está cobrando un papel importante en mejorar la calidad del gasto público y para que puedan seguir haciendo su trabajo hay que dotarlos de insumos básicos como los datos.

Y junto con la mayor transparencia, también la disponibilidad oportuna de los datos permite fomentar una crisis constructiva de identidad como organismo rector y gestor de las adquisiciones y comprender hacia donde está siendo llevada la maquinaria y los esfuerzos, si hay o no una estrategia y si funciona o no. Del mismo modo, comprender qué pasa con los mercados, cómo mejorar la competencia, si hay o no barreras estructurales, cómo es la base de proveedores, entre otras cosas.

Y quisiera ahora sugerir un proceso básico para entender qué tan grande es el desafío de contar con estos datos, y para ello se puede listar dos grupos de preguntas.  Si las primeras pueden tener respuesta, porque se cuenta con data formateada y disponible, se puede entonces transitar a responder las segundas. Si no es posible este tránsito, entendamos que se levanta una bandera roja para que los data wranglers, los data scientists, y las entidades a cargo de consolidar y reportar la información hagan una labor más exhaustiva y/o se hagan inversiones y cambios estructurales.

Acá los dos sets de preguntas:

Primer set de preguntas básicas: ¿Cuántos contratos del sector público se celebran cada año? ¿Cuántos a través de licitaciones? ¿Qué porción del presupuesto público se destina a contratos? ¿Cuál es el promedio de oferentes en el universo de licitaciones del país? ¿Cuánto tardan en promedio las licitaciones?

Segundo set de preguntas más avanzadas: ¿qué porcentaje de procesos se declaran desiertos? ¿Cuántos contratos se adjudican en el momento en que fueron planeados inicialmente al comienzo del año? Cuántas protestas/impugnaciones se presentaron al año?  ¿Qué compras se hacen atendiendo únicamente criterios de menor costo? ¿Qué entidades y qué sectores concentran compras y para qué tipo de contratos?

Los sets no son ni exhaustivos ni excluyentes. Es un método simple para entender el desafío, el problema, entender qué carencias y brechas existen y ojalá inducir a una reflexión para que se genere una conciencia sobre ciertas medidas por tomar.

Finalmente, esta producción, organización, formateo, demanda y compilación de datos sobre contratación pública tiene lugar en un entorno compuesto de varios actores, y esto complejiza el proceso y el resultado.

Algunos temas deben manejarse con cuidado: en primera instancia, el procesamiento e identificación de datos debe darse con una total independencia para que no se mezclen las cosas y no se ponga en duda la objetividad del resultado (de la metadata y la construcción de indicadores). En segundo lugar, los datos, la tendencia y la medición deben ser el resultado de un trabajo colectivo al interior de la organización, para que a la ciencia de darle forma y la construcción del dato (wranglers, scientists y analysts a trabajar!) se le sume la propia de las compras del sector público para dirigir a dónde quiere llevarse la búsqueda y el procesamiento; sin la coordinación interdisciplinaria, los datos o no dirán nada o se presentarán en formato inútil.

La contratación pública cambia y se adapta, porque se moderniza, porque ahora es socialmente sustentable, porque sus actores y participantes se reconfiguran, porque de lo burocrático se transita a lo gerencial, porque crecen los aliados por la transparencia y para que todas estas transformaciones se consoliden hay que, no solo perseguir el valor por el dinero público, sino también rescatar el valor del dato para lo público.

“El conocimiento es la manera no solo de ganar valor agregado en el mercado, es principalmente la construcción gratuita de la personalidad de cada uno de nosotros” traducción libre que me permito hacer para traer la contribución del profesor y académico Stefano Rodotá (Radio Popolare, entrevista en abril 2013), para aterrizar su visión al contexto de las compras del sector público y concluir que la búsqueda por la data, su entidad misma nos va a permitir identificar quiénes somos como compradores y reguladores de las adquisiciones públicas. También para entendernos, para decidir hacia dónde vamos o a dónde va el sistema de compras del sector público y qué queremos cambiar para mejorar lo que haya que mejorar.