6 de septiembre de 2019
El Observatorio de la Contratación Pública de la Universidad Austral (OCP), consultó al Ing. Ezequiel M. Villamil[1], Director General de Proyectos con Financiamiento Estructurado del Ministerio de Economía y Finanzas del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, para conocer su mirada sobre los PPP.
Por: Santiago Fonseca
- Mediante la Ley N° 27.328 se regula a nivel nacional el régimen de los contratos de participación público privada, y posteriormente, la Ciudad de Buenos Aires lo hace mediante la Ley N° 5.916. Se ha hablado mucho en este tiempo sobre PPP. Ahora bien, ¿A su criterio, cuáles son los aspectos principales de un PPP que lo hacen diferente al régimen de obra pública o de concesión de obra pública?
Cuando hablamos de proyectos de Participación Público Privada nos referimos a un marco contractual de asociación entre el sector público y privado para ofrecer infraestructura y servicios. En vez que el sector público procure un bien de capital pagando totalmente de antemano, una estructura PPP es generalmente la creación de un SPV[2] independiente, financiado y operado por el sector privado.
En el PPP, es el sector público quien define los fines del servicio. El privado determina las infraestructuras y conocimientos para tal fin. Se establecen procedimientos para ofrecer el servicio solicitado al nivel requerido durante la duración del proyecto. Busca aunar el interés del usuario, proveedor del servicio y los financiadores. Es una relación de asociación y no confrontación. Tiene mecanismos de recompensa al personal para asegurar calidad del servicio.
Los dos aspectos principales que hacen de un PPP diferente que Obra Publica tradicional es que se trasfiere el riesgo del financiamiento al privado por un lado y, por el otro, el mismo licitador de la obra se queda operando y manteniendo el activo que construye por un periodo de tiempo extenso, bajo el contrato PPP. De este modo, se alinean los incentivos y se busca generar eficiencias económicas en el mantenimiento.
Con PPP se busca resolver parte de los problemas que emanan de la obra pública tradicional, como ser limitaciones en el presupuesto público para mejorar infraestructura atrasada, limitación en el alcance y eficiencia del régimen de Obras Públicas, sobre todo en sobretiempos de construcción y sobrecostos por falta de expertice o de disociación entre construcción y mantenimiento a largo plazo.
- En función de su experiencia de formación en Reino Unido, nos interesaría saber a qué se le llama modelo UK PPP.
En el Reino Unido se los denomina PFI y representan aproximadamente el 11% de la inversión en infraestructura total del sector público nacional.
El Reino Unido tiene un modelo particular de estructura PPP en el cual el sector público define sus requerimientos en términos de resultados (outputs) y el contratista sigue a cargo de proveer servicios públicos, quedando también el sector privado a cargo del diseño, construcción, financiamiento, operación y mantenimiento de la infraestructura pública. El pago está relacionado con la entrega del bien público y el desempeño de los servicios relacionados a ese bien. Se establecen incentivos para cumplir en tiempo y en costo, y el capital del privado es a riesgo. Son PPP de precio fijo donde hay certeza de los costos y de la inversión durante la vida del proyecto.
- Supongamos la hipotética situación en la cual un asesor ministerial se encuentra con un proyecto nuevo con diferentes maneras de concretarlo en relación al financiamiento, tipo de ejecución, modalidades contractuales, entre otras ¿Cuáles serían los aspectos que debería tener en cuenta para determinar que un proyecto sea “PPPable”?
Para saber si un proyecto es pppeable se deben realizar las siguientes preguntas:
A) ¿Es el proyecto repagable? ¿Lo repagan los usuarios o la Autoridad Contratante? ¿Cómo es el mecanismo de repago?
Se deben realizar análisis de costos de operación y mantenimiento y un modelo económico financiero para determinar si es un “Revenue based PPP[3]” o un “Availability based PPP[4]”.
B) ¿Cuáles son las fuentes de riesgo? ¿Cuál es la mejor asignación de riesgos? ¿Cómo se van a gestionar los riesgos?
La correcta asignación de riesgos debería reducir costos financieros. La gestión de riesgos debería: identificarlos en todas las fases del proyecto, determinarles la probabilidad de ocurrencia y magnitud de impacto, fijar una asignación de riesgos eficiente, y establecer mecanismos de mitigación de riesgos y mecanismos de monitoreo de los riesgos y su revisión.
C) ¿Cuáles son las fuentes de financiamiento? ¿el proyecto es “bancable”?
Idealmente el Long Term Financing[5] es el más usado. El uso de deuda suele ser más barato que aportar equity[6], al cargar menos riesgo.
Los financiadores se fijan en los ingresos del proyecto dado que lo más común es “Project Finance[7]” con non-recourse financing[8], osea, que los bancos financiadores sólo pueden recobrar el préstamo con los ingresos del proyecto. En un Project Finance el SPV actúa solo para el proyecto y es el tomador de deuda.
La asignación de riesgos puede afectar el riesgo y modo de financiamiento. Se debe evaluar el rol de las garantías o subsidios del contratante si los hubiere, y evaluar el mercado financiador desde la etapa de pre-factibilidad. (market soundings).
Asimismo, los sponsors generalmente aportan equity, o quasi-equity (shareholders subordinated debt[9]) buscando mayor retorno por el hecho de aportar financiamiento.
Por último, seguros y garantías suelen ser usados como “Credit Enhancements[10]” para abaratar el costo financiero.
D) ¿Es capaz de atraer el interés privado?
Suelen utilizarse los denominados roadshows comerciales para evaluar el interés del sector privado por participar de proyectos que se pretenden lanzar por PPP.
E) Al margen de si es repagable y bancable, ¿el proyecto representa Valor por Dinero (VPD o VFM en inglés)?
El PPP solo debe ser usado si demuestra valor por dinero mediante técnicas económicas, las cuales son complejas y requieren una adecuada base de datos y del comparador público privado. El Valor por dinero debe ser un objetivo principal para mantener y demostrar el interés público del proyecto.
Los factores que generan Valor por Dinero son: reducción del costo de vida del proyecto, óptima asignación de riesgos, entrega e implementación más rápida del proyecto, mejora demostrable de la calidad del servicio, generación de ingresos adicionales, contratos de largo plazo, contraprestación basada en resultados, competencia, sistemas de medición de la performance, alineación de incentivos y capacidad del sector privado.
F) ¿Cómo se enmarca el proyecto en el presupuesto del G.C.B.A.?
Los compromisos de pago asumidos bajo los contratos PPP no son considerados deuda, sino que son registrados en una línea específica de gasto en el presupuesto del G.C.B.A. en cabeza de la autoridad contratante firmante. En cada ley de presupuesto, anualmente, deben ser incluidas estas líneas por programa o proyecto. Deben ser informados en un anexo a la ley de presupuesto los compromisos futuros productos del alcance temporal de los contratos asumidos.
- ¿Podríamos enunciar algunos Pros y Contras de un proyecto PPP? Considerando que la carta de elegibilidad exigida a los oferentes por parte del G.C.B.A. como un aspecto positivo ¿Cuál es el valor agregado de ese requisito para contrarrestar casos de corrupción?
| Pros | Contras |
| Aceleración de entrega de infraestructura | Generar nuevo régimen legal |
| Generación de nuevos Ingresos | Complejidad contractual |
| Rápida implementación | Tiempos largos de estructuración |
| Modernizar el Estado | Altos costos iniciales |
| Reducción del Costo de vida total | Requiere expertice en RRHH |
| Mejorar la calidad de servicio | Selección de proyectos adecuada |
| Asignación eficiente de riesgos | Licitaciones complejas |
| Incentivos para la mejora | Dificultad de resolución ante default |
La carta de elegibilidad busca superar una limitante de la realidad de Argentina en la actualidad. Como bien todos conocen, las últimas causas judiciales de corrupción han generado muchos problemas de confianza en el sector de la construcción nacional. Un sector importante de empresarios de la construcción se vio afectado en su imagen pública por estos sucesos y se volvió dificultosa su participación o acceso al financiamiento de proyectos PPP.
Por lo tanto, se hace necesario licitar los proyectos entre el universo de empresas que están aptas para recibir financiamiento privado por el mercado financiero. Un modo de asegurarse dicha opción es que los contratistas en su oferta de licitación presenten una carta de elegibilidad para el financiamiento, de modo de que demuestren que superan los requisitos de “compliance”.
- ¿Cuáles son, a su entender, las diferencias principales entre el régimen PPP de Nación y el de Ciudad?
En primer lugar, por ejemplo, encontramos diferencias de plazos. Mientras que Nación fija un máximo de 35 años para los contratos, incluyendo sus eventuales prórrogas, la CABA no fija un máximo, pero establece que, en caso de permitirse prórrogas, éstas no podrán ser superiores al 50% del plazo original del contrato.
En segundo lugar, vemos aspectos diferenciales en relación a la solución de controversias y posibilidades de arbitraje. Nación agrega un segundo párrafo que establece que, en caso de optarse por el arbitraje con prórroga de jurisdicción, este deberá ser aprobado en forma expresa e indelegable por el P.E.N. y comunicado al Honorable Congreso de la Nación. Por su lado, la CABA no contiene esa previsión.
En tercer lugar, por ejemplo, el capítulo IX de la Ley Nacional contempla la existencia de la Comisión Bicameral de Seguimiento de los Contratos de PPP, la cual tiene como misión efectuar el seguimiento de los contratos a los efectos de cumplir con lo dispuesto en los inciso t) y x) del artículo 9 (cesión del contrato y arbitraje, respectivamente) y el artículo 12 (exigencias y preferencias en el procedimiento de selección del contratista), así como también verificar el cumplimiento de la ley, sus resultados y las perspectivas de estas modalidades contractuales. La CABA no contiene ese capítulo ni prevé la creación de una Comisión de Seguimiento.
- Para finalizar, ¿Qué antecedentes de éxito ve en Latinoamérica que podrían ser desarrollados en la Ciudad de Buenos Aires? En base a ello, ¿Qué expectativas hay con respecto al desarrollo PPP en un futuro cercano en la Ciudad?
En Latinoamérica los PPP han sido exitosos tanto en Perú, como en Colombia y Chile.
En Perú se ha licitado bajo el esquema PPP al metro de Lima con un esquema financiero muy novedoso que es el que está siendo tomado de base por el Estado Nacional y por la CABA. Tanto en Colombia como en Chile se han licitado por PPP los corredores de autopistas y rutas en todo su territorio nacional. Dichas licitaciones tuvieron varias etapas, lo que demuestra que han ido evolucionando y mejorando el sistema, retroalimentándose de los errores. Dichas experiencias sirven de ejemplo a lo que podemos realizar en la CABA, en donde si bien aquí no tenemos un programa de autopistas, sí son de destacar los modelos financieros utilizados en Latinoamérica como base para los de la nuestros.
En Argentina es tan grande el diferencial entre la cantidad y calidad de la infraestructura necesaria en relación a la existente que desarrollarlo solamente con el capital del sector público parece no ser suficiente.
Es por ello que se convierte en indispensable incentivar al sector privado a participar más activamente mediante PPP en la consecución de los objetivos de interés público relativos a infraestructura y servicios públicos.
Para la Nación, una vez que se despejen las variables negativas de la macroeconomía, se abre un panorama propicio para el desarrollo de este nuevo régimen.
En esa línea, cuando el riesgo país vuelva a los parámetros más acordes al real riesgo nacional se podrán estructurar PPP con niveles de financiamiento adecuados a los proyectos.
En la Ciudad se está trabajando para diseñar la mejor estructura financiera de modo de alinear los incentivos entre el sector privado y el sector público.
La Ciudad de Buenos Aires tiene potencial en cuanto a proyectos como para utilizar esta herramienta novedosa en sus áreas de infraestructura edilicia gubernamental y transporte en especial.
[1] El Ing. Ezequiel M. Villamil es graduado de la UBA de la carrera de Agronomía. Fue asesor de la Subsecretaría de Finanzas del GBCA e ingeniero líder de proyectos en distintas compañías. Ha realizado una Maestría en Ciencias Económicas Aplicadas de la Universidad de Nebraska, por la Beca Fulbright del Congreso de EE. UU. Programa del Programa Presidencial Argentino. Es candidato de la Maestría de Agronegocios y Alimentos de la UBA.
[2] SPV o Special Purpose Vehicule es un vehículo de propósito especial para estructurar compañías que financian un proyecto.
[3] PPP basado en proyectos con un ingreso genuino interno.
[4] PPP cuya contraprestación está basada en la disponibilidad del activo.
[5] Financiamiento de largo plazo generalmente fondeado por fondos de pensión.
[6] Aporte de equity se refiere a aportes de capital propios de las compañías.
[7] Aquellos proyectos cuyo financiamiento se puede costear con los propios ingresos que genera el proyecto en el plazo del contrato.
[8] Aquel préstamo en donde en cuanto el prestatario incumple, el emisor puede apoderarse de la garantía, pero no puede buscar al prestatario para obtener una compensación adicional, incluso si la garantía no cubre el valor total de la cantidad en incumplimiento.
[9] Es la deuda que se ubica después de otras deudas si una empresa cae en liquidación o quiebra.
[10] Es la mejora del perfil crediticio de una transacción financiera estructurada o los métodos utilizados para mejorar los perfiles crediticios de dichos productos o transacciones
