30 de marzo de 2021
Foto: Mercosur
Los 30 años del Mercosur: “¿Quiero retruco?”
Por Alejandro D. Perotti, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Austral.
Nota publicada en: TradeNews.com.ar
Los 30 años del Mercosur provocaron una proliferación de artículos de opinión que demuestran, de alguna manera, la importancia de que tuvo y tiene el proceso.
Conviene hacer una precisión previa: el Mercosur, como ente, carece de voluntad y decisión propia, de allí que todos los aciertos y fracasos deben ser dirigidos a quienes manejan el bloque, es decir, los “Gobiernos”.
A continuación repasaremos los logros de los últimos 30 años, los aspectos en los que se falló, los pasos que se deben seguir y una reflexión respecto de los planteos de flexibilización en el bloque.
¿Qué logramos en estos 30 años?
El Mercosur es la única política de Estado en materia de política exterior, compartida entre los cuatro países, éxito para nada menor en el ambiente latinoamericano.
En materia comercial, logramos la implementación de la zona de libre comercio y jurídicamente hemos eliminado los aranceles intrazona, así como logrado la armonización de requisitos técnicos y aduaneros en algunos sectores. El crecimiento del comercio intrabloque ha sido sustancial: en 1991 comerciamos por US$ 4000 millones, hoy lo hacemos por US$ 50.000 millones. El mercado regional, constituido mayormente de productos industrializados, ha servido de sustento para miles de pymes.
Iniciamos el camino de la unión aduanera y fijamos el arancel externo común.
Logramos avances modestos en comercio de servicios e inauguramos el sistema de pago en monea local (posibilidad de comerciar prescindiendo del dólar). Al mismo tiempo, firmamos acuerdos comerciales con terceros países y logramos consolidar la región como zona de paz eliminando las hipótesis de conflicto que existían. Es más, consolidamos el proceso democrático en todos los Estados, por lo que el Mercosur significó democracia, luego de más de 50 años de golpes de estado en todo el vecindario. También se consiguió mayores niveles de respeto de los derechos humanos.
El bloque se extendió a toda Sudamérica a través de la figura de Estados Asociados. Además, en todos los países, todos los partidos políticos apoyan casi unánimemente la integración regional.
Armonización extendida
A su vez avanzamos en la armonización, entre otras materias, en educación, ciencia y tecnología, trabajo, energía, protección del medio ambiente, salud, turismo, integración física, seguridad social y jubilaciones, reconocimiento de títulos educativos, cooperación judicial (incluyendo medidas cautelares), medicamentos, telecomunicaciones, transporte, delincuencia trasnacional, ciudadanía, derecho aduanero, agricultura, comercio electrónico, etc.
Avanzamos en cooperación policial y seguridad regional (SISME).
En el área de ciudadanía, se instituyó la patente única del Mercosur, se adoptaron los acuerdos de residencia y de regularización migratoria; se facilitó la inserción laboral; se comenzó con la implementación del roaming regional; se cooperó en materia de COVID; se suprimió la exigencia del pasaporte para la circulación intrazona y con toda Sudamérica; se crearon mecanismos de cooperación consular en terceros países, y se redactó el Estatuto de la ciudadanía mercosureña.
En lo que hace a la cohesión social, se creó el Fondo para la convergencia estructural (FOCEM), que ha distribuido más de US$ 1500 millones en proyectos. Se consiguió, por último, fijar el Mercosur en el imaginario de la población como algo positivo.
Fallas
No forjamos un “político” del Mercosur, al estilo de Monnet, Schuman o Adenauer (UE).
En lo comercial, en el intercambio intrabloque persisten barreras arancelarias (como los derechos de exportación de Argentina o la tasa consular de Paraguay o Uruguay) y no arancelarias (aquí sobran ejemplos de los cuatro países). Se incumplieron algunos laudos del Tribunal sobre la materia. Aún se exige certificados de origen en el comercio intrasocios.
La armonización de normas y reglamentos técnicos y de procedimientos aduaneros ha sido demasiado lenta. Y carecemos de mecanismos de defensa comercial intrazona, lo que provoca la aplicación de las herramientas nacionales y con ello restricciones.
El Mercosur ha perdido relevancia comercial para los países, paulatinamente comerciamos más con socios extrazona, o de otro modo, entre nosotros comerciamos menos.
En lo que hace a la unión aduanera, calificada siempre de incompleta, el arancel externo común está sumamente perforado (casi como un queso gruyer) con variadas listas de excepciones, a lo que hay que sumar la existencia de zonas francas y de una variada gama de regímenes especiales de importación (incluyendo el drawback), así como el problema del múltiple cobro del arancel externo (el producto extranjero lo paga tantas veces como fronteras intrazona atraviesa) y la falta de interconexión a tiempo real de todas las aduanas. Por si fuera poco, los sectores automotriz – que explica gran parte del intercambio intrazona – y azucarero están fuera de la unión aduanera.
Sólo hemos firmado acuerdos comerciales con socios poco relevantes, y no siempre negociados en bloque. Las únicas buenas excepciones son los acuerdos con la UE y la EFTA.
Código aduanero del Mercosur
El código aduanero mercosureño, logrado luego de arduas negociaciones en 2010, aún no está vigente por falta de aprobación de Paraguay y Uruguay; tampoco rigen las normas de defensa comercial extrazona (de 1997) por falta de aprobación en los Estados; y lo mismo cabe acotar con relación a los acuerdos sobre compras públicas y defensa de la competencia.
El avance en el área de la coordinación macroeconómica ha sido nulo.
En cuanto al ámbito de gestión institucional, depositamos una excesiva esperanza en la diplomacia presidencial, que provoca descalabros cuando los presidentes no se hablan.
Tenemos una obscena concentración de poder en funcionarios de los Estados, en particular de algunos ministerios, lo cual ha creado un asfixiante intergubernamentalismo que se ha vuelto amorfo, deficitario, poco eficiente y sumamente costoso. Ello ha provocado una absoluta subordinación de todos los temas de la agenda regional a la voluntad de “todos” los Estados (cualquier mínima decisión, por irrelevante que sea, requiere el voto a favor de todos los países).
Existe una evidente disfuncionalidad entre el diseño institucional y la profundidad del proceso, es decir se declama una integración demasiado profunda para la débil institucionalidad instaurada.
Tampoco se instauró un ámbito regional donde se decida en clave regional. En cambio, seguimos apostando a un para nada creíble sistema de votación, en el cual todos los países –sin tener en cuenta su tamaño– tienen el mismo peso decisorio.
Burocracia
Se percibe un distanciamiento manifiesto entre la burocracia regional y el ciudadano (que no sabe para qué le sirve el bloque, ni tampoco las herramientas que le ofrece). Contamos con el sistema jurisdiccional regional en el que más indefenso está el ciudadano, si se lo compara con la UE, el SICA o la Comunidad Andina, que además se ha vuelto ineficiente e ineficaz.
Tenemos un Parlamento que, por voluntad de los gobiernos e incapacidad del propio órgano, se va condenando al ostracismo, reduciendo la legitimidad democrática del proceso.
Mantenemos un arcaico, inservible y retrógrado sistema de vigencia de las normas, que origina la falta de entrada en vigor de centenares de disposiciones.
Desde la sociedad civil también tenemos nuestra parte de responsabilidad. En particular, en las facultades de derecho hemos estado enseñando un Mercosur poco práctico, que entusiasma poco. Existe un desconocimiento total y un desinterés asolador entre jueces y abogados, cuando la UE ha demostrado hasta el hartazgo que la integración es un proceso donde los operadores jurídicos son un protagonista sustancial.
Por cierto, que los economistas son casi los únicos que se han hecho escuchar en el Mercosur, en particular para hacer notar las grandes fallas de la unión aduanera.
Los ciudadanos, en general, no reclamamos por los derechos que el bloque nos otorga y esperamos que los Estados o el Mercosur hagan todo en materia de integración.
¿Qué hacemos?
Es imperioso recomponer la relación entre Argentina y Brasil, así como la affectio societatis (interés en integrarse) en todos los Estados.
En lo institucional, debemos crear ámbitos con autonomía para decisiones desde una perspectiva regional. Ello implica instaurar algún órgano (con peso político importante) conformado por miembros no subordinados a los gobiernos, que se encargue, entre otras funciones, de controlar el cumplimiento del ordenamiento del bloque, en particular en materia de libre circulación de mercaderías.
Es aconsejable conformar una reducida burocracia en Montevideo, con representación de todos los ministerios, para evitar que los temas avancen cada cuatro meses, como sucede actualmente.
Es imprescindible, al menos para algunos asuntos, revisar el sistema de votación, que tenga en cuenta el tamaño de los países pero que al mismo tiempo asegure que un solo Estado no pueda imponer su decisión.
El sistema jurisdiccional necesita de cambios que den autonomía y mayor oportunidad para la actuación de los particulares y amplíen de las atribuciones del Tribunal, garantizando así que el Estado de Derecho llegue al interior del bloque.
En lo que hace al Parlasur, debería dotárselo de poder de codecisión en algunos ámbitos y transformarlo en verdadera caja de resonancia de las necesidades ciudadanas.
Aplicación inmediata
El sistema de vigencia de las normas debe ser inexorablemente modificado, adoptando la aplicación inmediata, para lo cual existe base constitucional en todos los Estados.
Resulta conveniente acercar el Mercosur a la gente con políticas de difusión masivas.
En lo que se refiere a los aspectos comerciales se debe lograr el cumplimiento a rajatabla de la zona de libre comercio “con control institucional regional”.
Se debe elaborar una hoja de ruta creíble para perfeccionar la unión aduanera, que elimine paulatinamente las perforaciones al arancel externo común, que revise de forma ordenada y estudiada dicho arancel, que incluya los sectores automotriz y azucarero, que adopte el régimen de libre práctica (pago del arancel externo una sola vez), y que instaure la defensa comercial extrazona y la defensa de la competencia intrazona a través de un órgano regional.
El bloque necesita ampliar, de forma aguerrida e inteligente, la agenda de negociaciones de acuerdos comerciales con terceros. En tal sentido, es estratégico poner en vigencia “cuanto antes” los acuerdos con la UE y EFTA, y lograr un compromiso entre gobierno, sindicatos e industriales para su implementación y aprovechamiento. Los mencionados acuerdos, aún sin estar vigentes, han demostrado ser la mejor manera de activar la agenda interna mercosureña.
Por su parte, la sociedad civil debe involucrarse de forma más decidida. En particular, los jueces y abogados debemos reivindicar que todo proceso de integración profunda otorga al derecho una importancia superlativa, como forma de mantener la cohesión, convivencia y perdurabilidad del esquema.
Flexibilidad
Si la flexibilidad se entiende como posibilidad de que los Estados puedan firmar acuerdos comerciales en forma individual, ella resulta jurídicamente inviable sino se modifica previamente el Tratado de Asunción y el Protocolo de Ouro Preto, no basta la reforma de la Decisión CMC 32/00.
Por lo demás, la flexibilidad es un atajo facilista que no soluciona el complejo estado por el que atraviesa el Mercosur.
El bloque ha sido demasiado flexible a la hora del cumplimiento de sus reglas y ello, en parte, nos ha llevado donde estamos.
En términos argentinos, la sociedad le ha cantado “truco” al Mercosur (Gobiernos), ahora se requiere que los Gobiernos contesten (con cambios) “retruco” y que la sociedad (sindicatos, industriales y ciudadanos), diciendo “quiero”, estemos dispuestos a los esfuerzos que ello implica.
*El autor es profesor de la Universidad Austral e integrante del Estudio Alais & Torres Brizuela – Abogados
