24 de septiembre de 2020

Venezuela y el Sistema Interamericano: los derechos humanos son para proteger personas y no para hacer política

Por C. Ignacio de Casas, Universidad Austral[1]
La gravedad de la situación de derechos humanos en Venezuela ha vuelto a ser portada de los diarios en todo el mundo a partir de la publicación del Informe de la “Misión Internacional Independiente de determinación de los hechos”. Este informe ha sido producto de un impulso especial en el ámbito de las Naciones Unidas, lo que nos lleva a preguntarnos si es que (y en su caso, cómo) los órganos de protección de derechos humanos propios de las Américas se han estado ocupando de esa situación.

La Organización de Estados Americanos (OEA) tiene una característica que comparte con algunas organizaciones regionales —y la distingue, en cambio, de otras de ámbito universal— que es la de que sus miembros deben ser Estados democráticos. La Organización puede adoptar sanciones y otras medidas que considere adecuadas, en caso de ruptura del orden constitucional o golpe de Estado en alguno de sus miembros, en virtud de la cláusula democrática. Venezuela, en tanto que miembro de la OEA, debe sujetarse al deber de respetar el Estado democrático de derecho, pues en esta lógica regional americana la ruptura de ese principio necesariamente tendrá impacto en el goce de los derechos humanos. Además, para la promoción y protección de los derechos humanos en todos los países de la región, la OEA cuenta con un órgano principal (y autónomo) llamado Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).

Aquí hay que notar que existe un conflicto político que enfrenta al Secretario General de la OEA, el uruguayo Luis Almagro, con Venezuela y un conjunto de países. Algunos ven a Almagro como un representante de los Estados Unidos y que trata de llevar adelante las políticas que le dicta el gobierno de ese país. Esto ha dividido a la OEA, generando una grieta que divide en dos mitades a la Organización y produce varias dificultades. Como Venezuela siempre fue un país con mucho peso en la región —en especial en el Caribe, que son muchos votos— no fue fácil ejecutar la cláusula democrática y suspender al país de la Organización. En cambio, bajo el empuje del Secretario General Almagro, se optó por una estrategia distinta. Desde principios de 2019, la OEA reconoce como legítimo gobierno del país al presidente “encargado” Juan Guaidó, designado por la Asamblea Nacional, y a Gustavo Tarre Briceño como Representante Permanente de Venezuela ante la OEA, removiendo así al anterior embajador, que pasó a ser el Representante de Venezuela ante la ONU (donde sigue siendo el gobierno de Maduro quien designa a su embajador).

Desde el punto de vista jurídico, cuando decimos que Venezuela debe respetar los derechos humanos ¿a cuáles obligaciones nos referimos? Cualquier Estado miembro de la OEA, por el solo hecho de serlo, debe respetar los derechos contenidos en la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (DADDH), que es una resolución y no un tratado, pero que se entiende que tiene valor vinculante por la costumbre. Éstas son las mismas obligaciones que tienen, por ejemplo, Estados Unidos y Canadá, que no han ratificado la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH). Además, Venezuela fue Estado Parte en la CADH desde 1977 hasta el 10 de septiembre de 2013, y reconoció en ese tiempo la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). El gobierno de Chávez fue el que denunció la Convención pero, como ésta misma establece en el artículo 78.2, “[d]icha denuncia no tendrá por efecto desligar al Estado parte interesado de las obligaciones contenidas en [la] Convención en lo que concierne a todo hecho que (…) haya sido cumplido por él anteriormente a la fecha en la cual la denuncia produce efecto”.

Hasta aquí, entonces, podemos decir que Venezuela está obligada por la DADDH y sujeta a la jurisdicción de la CIDH, y también por la CADH para los hechos ocurridos en el período de vigencia de la misma, respecto de los cuales también está y sigue sujeta a la jurisdicción de la Corte IDH.

En todo este tiempo, la CIDH ha dado seguimiento cercano a la situación en Venezuela. Desde 2005, la incluye en el capítulo cuarto de su informe anual, el de los países con situación de derechos humanos más preocupantes de la región. A partir del agravamiento de la crisis en 2016, la CIDH intensificó sus labores de monitoreo en el país. Desde entonces, se incrementó el número de cartas de solicitud de información al Estado. Solo en este año 2020 emitió 25 comunicados de prensa expresando grave preocupación por la situación en el país. El año pasado instaló un Mecanismo Especial de Seguimiento para Venezuela (MESEVE) que se ocupa de dar seguimiento cercano al contexto para evaluar las solicitudes de medidas cautelares y dar seguimiento a aquellas otorgadas; priorizar las peticiones recibidas, así como la elaboración de informes sobre admisibilidad y fondo, el litigio de casos ante la Corte Interamericana; etc. Por su parte, desde el 10 de septiembre de 2013 (cuando se tornó efectiva la denuncia de la CADH), la Corte ha seguido dictando resoluciones respecto de Venezuela incluyendo sentencias de fondo, resoluciones sobre prueba, audiencias, y medidas provisionales, totalizando casi 50 solo en este período.

Por supuesto que uno tiende a pensar que el creciente número de resoluciones, medidas, pronunciamientos, etc. mas que mostrar un adecuado tratamiento internacional de la grave situación de derechos humanos, lo único que demuestran es la cantidad de violaciones que comete el régimen de Maduro y la falta de acatamiento y efecto que en todo caso tienen esos llamamientos de la comunidad internacional. Por eso cabe preguntarse ¿se están haciendo las cosas bien? ¿sirve toda esta actividad internacional para mejorar la situación de la gente de a pie, de los ciudadanos venezolanos? Yo particularmente pienso que la situación no solo es mala, sino que las últimas estrategias contribuyen a complicar más la situación.

Desde el reconocimiento de Guaidó por la OEA, éste ha ratificado dos tratados de derechos humanos: volvió a ratificar en julio de 2019 la CADH denunciada por el régimen, y ratificó por primera vez el Protocolo de San Salvador, sobre derechos económicos, sociales y culturales (DESC), en julio de este año. La Secretaría General de la OEA celebró estos hechos por todo lo alto, pero veamos los problemas que esto trae. ¿Puede Guaidó ratificar un tratado o sólo Maduro puede obligar a Venezuela? La Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados (CVDT) dice en su art. 7.1 que se considerará que una persona representa a un Estado si se deduce de la práctica seguida por los Estados interesados que la intención de esos Estados ha sido considerar a esa persona representante del Estado para esos efectos y prescindir de los plenos poderes. Pienso que la práctica reciente de la OEA de reconocer al gobierno de Guaidó y a su representante ante ella, demuestran que se cumple esa disposición de la CVDT. Luego, podríamos decir que están válidamente ratificados tanto la CADH como su Protocolo sobre DESC. Queda la pregunta de qué pasaría si Maduro quisiera ratificar un tratado interamericano…

Pero avancemos con otros problemas que presentan las ratificaciones mencionadas. La cuenta oficial de Twitter de la OEA (organización que tiene por slogan “más derechos para más gente”) sostuvo que Guaidó garantiza más DESC para más personas en Venezuela con la ratificación del Protocolo de San Salvador. Esto no puede ser más engañoso, porque Guaidó hoy por hoy no puede garantizar nada. Él obliga a su país a un tratado que hoy para ellos es de imposible cumplimiento. Y no solo por la pésima situación social y económica, sino porque de hecho Guaidó no maneja los resortes del gobierno. Con lo cual no queda claro si confía en el legalismo mágico de pretender mejorar la situación de sus compatriotas por medio de la simple ratificación de un tratado; o si en realidad está siendo un poco cínico, usando eso como instrumento de política, para cargarle una mochila más pesada a Maduro encima y poder acusarlo de incumplimiento de los DESC (¿alguien de verdad está pensando en el pueblo venezolano o solo están haciendo política?).

Respecto del legalismo mágico: parece obvio tener que explicarlo, pero la sola adopción de instrumentos internacionales de derechos humanos no suscita necesariamente el cumplimiento de los Estados. Oona Hathaway tiene estudiado que no solo esto es así, sino que además se puede verificar que países que han ratificado tratados califican peor en materia de cumplimiento de derechos humanos que aquellos que no han expresado su voluntad de obligarse por esos tratados (pp. 1979 y ss.).

¿Y no es válido al menos como mensaje político? Me parece que estamos frente a un ejemplo más de una práctica bastante nefasta, que con Stéphanie de Moerloose llamamos “ratifiquemos y después vemos”. Consiste en ratificar un tratado de derechos humanos sin la menor posibilidad o intención de cumplirlo. Esto no es bueno, y no debe ser celebrado como hizo Almagro. Eric Posner dedica una parte de su libro The Twilight of Human Rights Law a analizar por qué los Estados ratifican tratados de derechos humanos. Allí señala que muchas veces son incluso dictaduras las que lo hacen, o democracias débiles, por el bajo costo que les implica hacerlo. A Guaidó le sale gratis: paga Maduro.

Yo no encuentro muy sensato que la OEA o su Secretario General celebren o promuevan esto (ni aún como una medida efectista o un mensaje contra el dictador). En el caso del Protocolo incluso contribuye a reforzar la idea de que los DESC no son derechos exigibles sino programáticos o aspiracionales. Además ¿qué pasaría si los órganos del Sistema Interamericano quisieran dar curso a una petición basada en la CADH y que la CIDH pretendiera hacerla llegar hasta la Corte? Hasta hoy al menos, hay indicios de que la Corte IDH aún no acusó recibo de la ratificación de la CADH por el gobierno de Guaidó. Eso parece indicar una resolución de medidas provisionales adoptadas el 8 de julio de 2020 en los Asuntos de Determinados Centros Penitenciarios de Venezuela. Allí la Corte basó su competencia exclusivamente en el 78.2 de la CADH, es decir, en la ultractividad de la Convención, y no es su actual vigencia. Aún cuando en el instrumento de ratificación que Guaidó depositó el año pasado declara que “Venezuela reconoce de manera incondicional (…) la competencia (…) como si nunca hubiera tenido lugar su pretendida denuncia (…) y con efectos retroactivos al 10 de septiembre de 2013”.

Por otra parte, la Corte sigue manteniendo relaciones con el gobierno de Maduro, que es el que litiga ante ella, y a quien le notifica las medidas provisionales, como la que acabo de citar. Es decir, la Corte le manda al gobierno de Maduro proteger a aquellas personas que ese mismo gobierno está poniendo en peligro: a la sazón, Humberto Prado y su familia, que hace las veces de “Comisionado presidencial” o ministro del gabinete de Guaidó.

En cambio la CIDH parece estar alineada con la estrategia de la OEA o la del Secretario General, de reconocimiento del presidente encargado nombrado por la Asamblea Nacional. Es a su gobierno a quien le notifica las resoluciones que dicta, y al que le solicita información sobre la situación de personas privadas de libertad o el paradero de desaparecidos. Este mes, por ejemplo, la CIDH otorgó tres medidas cautelares: en todas ellas el gobierno requerido fue el de Guaidó, que además nunca contesta los pedidos de información. Es decir, son prácticamente procesos inaudita parte. Es una lástima porque son todos casos que pueden terminar siendo archivados por violación del derecho de defensa del Estado. Y lo más triste es que los mayores perjudicados son los beneficiarios de esas medidas cautelares. El régimen de Maduro tiene la excusa perfecta para ignorar esas medidas ¡porque nunca le fueron ni le serán notificadas! ¿O acaso alguien piensa que en Caracas van a estar mirando el feed de Twitter de la CIDH y se van a dar por aludidos?

En cuanto al derecho de fondo, la CIDH al igual que la Corte, tampoco parece aún considerar que la CADH está vigente para Venezuela, si analizamos la redacción de las resoluciones que otorgan las medidas cautelares que acabo de mencionar. Se citan otros tratados de los que Venezuela es parte, o si no una referencia general a la Carta de la OEA y a los instrumentos aplicables. Pero todas cuidadosamente evitan referirse a la CADH, cuando es de estilo hacerlo en similares resoluciones contra otros Estados que sí son parte.

En derecho internacional hay dos grandes categorías de teorías acerca del reconocimiento de gobiernos: las de la legalidad (o legitimidad) y las de la efectividad, según se reconozcan solo a gobiernos de derecho o a aquellos que ejerzan un poder efectivo sobre la población y el territorio, sin importar por qué medios accedieron al poder (cfr. Mariana Lozza). Al Gobierno de Guaidó actualmente lo reconocen alrededor de 50 Estados; eso significa que hay casi 150 que no lo reconocen y que siguen reconociendo a Maduro. Además, este tipo de reconocimientos es el que hacen otros Estados; distinta es la situación que se da en el marco de las organizaciones internacionales, cuyos órganos competentes tienen que decidir mediante una resolución votada por los Estados miembros (cfr. Rodríguez Cedeño). Con mayor razón, la doctrina del reconocimiento de gobiernos no es propiamente aplicable a organismos o tribunales internacionales; por eso sólo impropiamente digo que la CIDH o la Corte reconocen a uno u otro gobierno cuando interactúan con él. Luego, que estos órganos mantengan relaciones o reconozcan legitimación procesal (standing) al gobierno de Maduro no implica de ninguna manera que lo legitimen.

En este sentido, pienso que lo más lógico es actuar como lo hace la Corte y no como la CIDH. Lidiar con quien tiene el control efectivo del gobierno es procurar que cumplan con unas medidas que en definitiva tratamos que sean efectivas para sus beneficiarios. Mantener relaciones, correspondencia e intercambio con el gobierno que tiene el control parece una cuestión básica de no debilitar la efectividad de las medidas provisionales o cautelares que tratan sobre cuestiones urgentes, que no admiten dilaciones por cuidar una formalidad o evitar un mensaje que no se quiere dar.

Dicho de otro modo: la OEA y su Secretario General están en todo su derecho de reconocer al gobierno constitucionalmente legítimo de Guaidó (y a mí personalmente me parece bien que lo hayan hecho). Pero ni la Corte IDH ni la Comisión, como organismos autónomos, están forzosamente determinadas por ese reconocimiento. La CIDH tiene una misión específica, que es la de proteger derechos humanos, y puede perfectamente decidir por sí sola con quién se comunica —con quién dialoga, a quién notifica— para lograrla. Tan importante, a la vez que delicado, es este equilibrio diplomático, que equivocarse es dar razones a los tiranos para seguir violando derechos. Lo demuestra el caso de Chavez, que nunca más dejó entrar a la CIDH al país acusándola de haber reconocido al breve gobierno de facto instaurado en Caracas durante el golpe de Estado de abril de 2002. En esa oportunidad, la CIDH se había interesado por la situación en Venezuela mediante una carta que envió al entonces ministro de Relaciones Exteriores de facto, a quien se dirigió con el enunciado de “Excelentísimo Canciller”, generando la ira del difunto presidente con el entonces Secretario Ejecutivo de la CIDH.

Hasta aquí he procurado mencionar algunos ejemplos de acciones con significado jurídico y también político (ratificación de tratados, reconocimiento de gobiernos, reconocimiento de standing procesal). Lo que exige y reclama la situación de las víctimas de violaciones de derechos humanos en Venezuela es que la política sirva para protegerlas a ellas, y no a los operadores políticos locales e internacionales y sus intereses. Ojalá el Sistema Interamericano esté a la altura.

[1] Agradezco los comentarios y sugerencias de Ricardo Arredondo, Hélène Tigroudja, y Carlos Espósito, aclarando que todas las opiniones aquí vertidas son de mi exclusiva responsabilidad.